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Rio+20
Desarrollo sostenible y la economía verde, expectativas e incertidumbres
Luis Vittor
En junio próximo se realizará, en Río de Janeiro (Brasil), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, más conocida como Río+20, y según la resolución 64/236 de la Asamblea General se decide organizarla “al más alto nivel posible” con el objetivo de “obtener un compromiso político renovado en favor del desarrollo sostenible, evaluando los avances logrados hasta el momento y las lagunas que aún persisten en la aplicación de los resultados de las principales cumbres en materia de desarrollo sostenible y haciendo frente a las nuevas dificultades que están surgiendo”[1].La Conferencia Río+20 abordara dos temas centrales: i) la economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza; ii) el marco institucional para el desarrollo sostenible.
Mientras nuestras expectativas pueden estar centradas en la conferencia de junio, lo real es que el proceso de discusión de los temas se inició hace tiempo al interior de las Naciones Unidas (ONU). A la fecha se han realizado dos reuniones preparatorias (Nueva York, 17-19 mayo 2010; y 7-8 marzo 2011) y se espera una tercera reunión (Río de Janeiro, 13-15 de junio). También se ha realizado una primera reunión (Nueva York, 25-27 enero 2012) de negociación informal de la propuesta de documento de acuerdos (“Borrador Cero”) y están planeadas dos reuniones adicionales.
De las discusiones preparatorias se puede concluir que el balance sobre los progresos alcanzados en los compromisos hacia el desarrollo sostenible -20 años después- son modestos. Por otro lado, la atención y/o preocupación de los delegados gubernamentales -principalmente de los denominados países en desarrollo- está centrado en el tema de la economía verde.
En el camino a Río+20, a principios del presente año, la ONU hizo público el documento “Borrador Cero - El Futuro que Queremos”[2] que constituye una lista de planteamientos para que los estados puedan iniciar una serie de negociaciones informales hacia un posible documento de acuerdo político como resultado de la conferencia. Una parte del documento ha sido revisado en la primera reunión (enero 2012) y se espera completar su revisión durante la próxima reunión de marzo.
En adelante intentaremos acercarnos a los debates que han venido surgiendo hacia Río+20, recuperando particularmente las preocupaciones y dudas existentes sobre los temas los progresos hacia el desarrollo sostenible y la economía verde. Con este fin nos valdremos de la información generada en el proceso preparatorio oficial, es decir en el marco del sistema de las Naciones Unidas, así como de las preocupaciones que emergen desde diferentes actores.
De Río’92 a Río+20: ¿cuál es el balance?
En junio de 1992 se realizo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Rio’92 estuvo marcada por una emergente preocupación global por “el continuo deterioro de la situación del medio ambiente”, que de continuar –se advertía- “podría perturbar el equilibrio ecológico” para la vida en el planeta y “conducir a una catástrofe ecológica”, por tanto urgía tomar medidas de alcance mundial[3]. Previamente, en 1987, la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland) había hecho público su informe “Nuestro futuro común” donde planteaba el “desarrollo sostenible” como la única respuesta a los problemas ambientales. El desarrollo sostenible era definido como aquel que “atiende a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para atender a sus propias necesidades”.
Tras el informe Brundtland, el desarrollo sostenible se convertiría en el nuevo paradigma del desarrollo promovido por las Naciones Unidas que fue fortalecido con los acuerdos de Rio´92. Durante la Conferencia representantes de 178 países adoptaron la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el Programa 21 y la Declaración de Principios para la Gestión Sostenible de los Bosques. De igual manera durante la conferencia se abrieron a la firma dos tratados: la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (en vigor desde 1994) y el Convenio sobre Diversidad Biológica (en vigor desde 1993). También se recomendó el establecimiento de una Convención de Lucha contra la Desertificación (en vigor desde 1996). En diciembre de 1992 se creó la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible para el seguimiento a los acuerdos de Rio´92.
La Declaración de Río es un conjunto de 27 principios que constituyen una guía para alcanzar el desarrollo sostenible. Se puede afirmar que algunos de estos principios están recogidos en instrumentos jurídicos internacionales de carácter vinculante, tales como los dos tratados abiertos a la firma en Río’92, y su aplicación nacional depende del grado de cumplimiento de dichos tratados. Sin embargo, consideramos que resultaría muy complejo medir la aplicación de estos principios a nivel de cada país.
El Programa 21 es un ambicioso plan de acción global a favor del desarrollo sostenible; en sus 40 capítulos se describen las “bases para la acción, los objetivos, las actividades y los medios de ejecución” (Preámbulo). Según la ONU contiene más de 2500 recomendaciones prácticas[4]. Su ejecución implicaba la acción de diferentes actores a escalas nivel internacional, nacional y local. 10 capítulos del programa son dedicados a recomendar como los principales grupos sociales –entre ellos los pueblos indígenas- pueden intervenir para lograr el desarrollo sostenible.
En el año 2002, en Johannesburgo (Sudáfrica), se realizó la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible con la finalidad de adoptar medidas concretas para la implementación del Programa 21. Diez años después de Rio’92 se planteaba que la pobreza había aumentado y la degradación ambiental continuaba, por lo que se requería una Cumbre que apueste por acordar acciones concretas y viables hacia el desarrollo sostenible.
Previo a la Cumbre, un informe[5] del Secretario General sobre la ejecución del Programa 21 daba cuenta de “retrasos” y “resultados poco satisfactorios”. Entre otros aspectos se menciona que el “medio ambiente mundial sigue siendo frágil y las medidas de conservación adoptadas distan de ser satisfactorias”; que se está aplicando un enfoque fragmentado del desarrollo sostenible y que las pautas de consumo y producción insostenibles no han cambiado; que no se están aplicando políticas ni enfoques coherentes en las finanzas, el comercio, las inversiones, la tecnología y el desarrollo sostenible; y que no se habían proporcionado los recursos financieros necesarios para ejecutar el programa. Una década después de Rio’92 se concluía que el Programa 21 era “un buen plan” pero con “una débil aplicación”[6].
La Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible reconocía que “el medio ambiente mundial continua deteriorándose”, que junto con la erradicación de la pobreza y la desigualdad, en un contexto de globalización, constituían los grandes problemas a resolver.Si bien la Cumbre no acordó ningún tratado internacional, si aprobó un nuevo Plan de Acción de Johannesburgo[7] que buscaba complementar los progresos desde Rio’92 y acelerar el cumplimiento de las metas restantes.
En las reuniones preparatorias para Rio+20, donde se discutían los “avances logradas hasta el momento y las lagunas que aún persisten en la aplicación de los resultados de las principales cumbres”[8] sobre desarrollo sostenible, un informe del Secretario General da cuenta que los avances en los tres pilares del desarrollo sostenible (económico, ambiental y social) son dispares; mientras se ha acelerado el crecimiento económico en los países en desarrollo y emergentes, los indicadores sociales señalan progresos desiguales y limitados, en tanto que en la dimensión ambiental es donde habrían menos progresos y al mismo tiempo muy desiguales entre países. El mismo informe reporta que –a marzo del 2009- sólo 106 países habían comunicado que aplicaban un estrategia nacional de desarrollo sostenible, lo que grafica las desiguales intenciones a escala nacional.
El documento “Borrador Cero” de cara a Rio+20 es cauto al referirse a los progresos realizados. Reconoce que se han realizado avances (párrafo 10) pero que también ha habido reveses causados por las “múltiples crisis” (párrafo 11). Aquí la referencia a las “crisis” aparece como la justificación perfecta de la inacción de los gobiernos o como lo dijera un delegado de la G77/China, las actuales crisis muestran las lagunas en la aplicación de los acuerdos de las cumbres de desarrollo sostenible[9]. El “Borrador Cero” también constata que a pesar de los esfuerzos de gobiernos y actores no estatales, el desarrollo sostenible sigue siendo un objetivo distante (párrafo 13). Es posible que estas apreciaciones iniciales puedan variar porque el documento actualmente se encuentra en negociación y algunos delegados gubernamentales ya han adelantado que el texto de balance es demasiado negativo.
En general, el balance hacia el desarrollo sostenible puede ser calificado como modesto a nivel global y de avances desiguales entre los países. Se puede concluir que hay avances por separado en los tres pilares del desarrollo sostenible pero menos en su integración, lo que nos indica que el desarrollo sostenible como objetivo realizable es todavía la tierra prometida de Rio´92.
Si inicialmente se logró una movilización en pro del desarrollo sostenible, con el tiempo “el espíritu de Rio” se ha ido desvaneciendo a medida que se ha priorizado el crecimiento económico y postergado la protección ambiental. Un ejemplo del desvanecimiento es lo que sucede en las negociaciones sobre cambio climático, donde se reconoce la crisis pero se posterga la acción eficaz. Al contrario, la crisis financiera motivo al toque tantos planes como fueran necesarios para salvar empresas y países desarrollados.
Economía verde: ¿una oportunidad o una amenaza?
La economía verde es uno de los temas centrales de Río+20. De acuerdo a los informes de la Secretaria General en el proceso preparatorio, la ONU ha reconocido haberse servido de los planteamientos de cuatro corrientes de análisis en su interior, destacando entre ellas la Iniciativa de Economía Verde del Programa de las Naciones Unidades para el Medio Ambiente (PNUMA). La iniciativa del PNUMA ofrece asistencia a los países para enverdecer sus economías a través del análisis macroeconómico para buscar reestructurar las políticas y reorientar las inversiones hacia los denominados “sectores verdes”.
La economía verde es el tema que más controversia causa en el proceso preparatorio. Su debate ha abierto expectativas e incertidumbres sobre lo que se pretende acordar en Río+20.
Por un lado, la economía verde aparece como el nuevo paradigma económico del discurso político dominante que apuesta por fortalecer la dimensión económica del desarrollo sostenible, lo cual reduciría su enfoque integral. Deja en el tintero la proyección de cambio en los modelos de producción y consumo insostenibles para apostar –en la práctica- por algunos “sectores verdes” que garanticen el actual ritmo de crecimiento económico. Según el PNUMA los diez sectores son: agricultura, construcción, suministro energético, pesca, silvicultura, industria, turismo, transporte, gestión de residuos y agua[10].
Por otro lado, enverdecer estos sectores requiere de nuevas condiciones favorables (políticas, jurídicas y económicas) que deben ser formuladas por los gobiernos con la finalidad de atraer las inversiones necesarias para la transición. Entonces, crear las condiciones favorables para una transición hacia la economía verde implicaría nuevas reformas estructurales a escala nacional cuyas implicancias son inciertas. La propia propuesta de economía verde ha sido formulada sobre la base de experiencias a pequeña escala[11] de cuya viabilidad a mayor escala no tenemos certeza.
El PNUMA ha estimado que en los próximos 30 años se requiere inversiones globales de 1.3 billones de dólares anuales, equivalente al 2% del PBI mundial, para transitar a la economía verde. El problema es cómo financiar esta transición y bajo qué condiciones. El propio PNUMA sugiere aprovechar los mecanismos de financiamiento verde “vigentes” (Fondo Verde para el Clima, REDD y otros), así como de las instituciones financieras nacionales (tipo BNDES de Brasil) e internacionales (Banco Mundial y otros),
En el futuro el PNUMA podría dictar las “reformas verdes” para transitar hacia la economía verde; esta probabilidad surge tras la última declaración conjunta de la XII Reunión Especial del Consejo de Administración y del Foro Global de Ministros de Ambiente, que acordó fortalecer su papel “como autoridad medioambiental global”. La propuesta de fortalecer el PNUMA también está incluida dentro del “Borrador Cero” (párrafo 51).
Durante las dos primeras reuniones preparatorias de la ONU hacia Río+20, la atención de los delegados gubernamentales se centró principalmente en el tema de la economía verde. La primera reunión (17-19 mayo 2010) concluyó sin disipar las dudas iniciales sobre el concepto y sus implicancias, en especial de los países en desarrollo. Mientras que los países desarrollados consideran la economía verde como una cuestión casi imprescindible hacia el desarrollo sostenible, los países en desarrollo argumentaron que podría significar nuevas condiciones que impongan restricciones al comercio o la ayuda internacional.
Durante la segunda reunión (7-8 marzo 2011) las preocupaciones de los países en desarrollo se mantuvieron pero desde la presidencia de la Conferencia de Rio+20 se anotaba recomendaciones que incluían una lista de experiencias y medidas prácticas a partir de las intervenciones de los delegados[12] y que luego fueran recogidos en el “Borrador Cero” que aborda el tema en su tercera sección y será discutido en las próxima reunión informal en marzo.
El “Borrador Cero” responde a los escépticos declarando que la transición a la economía verde no debe ser una amenaza sino una oportunidad para todos los países y precisa que no debe crear nuevas barreras comerciales, no imponer nuevas condiciones a la ayuda y financiamiento, no ampliar las brechas tecnológicas y no restringir el espacio político para que los países puedan seguir su propio camino al desarrollo sostenible (párrafo 31).
Sin embargo, reconoce que en los países en desarrollo la transición exigirá ajustes estructurales que pueden implicar costos adicionales para sus economías (párrafo 30). Por tanto, en base a las experiencias positivas, para enverdecer la economía sugiere adoptar medidas que incluyen instrumentos reglamentarios, económicos y fiscales, la inversión en infraestructura verde, los incentivos financieros, reforma de los subsidios, compras públicas sostenibles, transparencia de información, y asociaciones voluntarias (párrafo 32).
En la acción hacia la economía verde, se anima a cada país a establecer su propia estrategia (párrafo 38) y a las empresas e industria a desarrollar guías de economía verde para sus sectores (párrafo 40). Esta última referencia podría confirmar los cuestionamientos respecto a la existencia de intereses empresariales detrás de la promoción de la economía verde basada en los diez sectores verdes.
Finalmente, podemos decir que la economía verde aparece como respuesta a la búsqueda de un concepto estéticamente aceptable dentro del marco del desarrollo sostenible cuyas acciones no enlentezcan el ritmo de crecimiento actual. Así, la economía verde -tal como está diseñada- podría convertirse en la nueva insignia del capitalismo del siglo XXI.
- Luis Vittor es economista peruano, asesor de la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI).
[1] Véase el Párrafo 20 de la resolución.
[2] The Future We Want. United Nations. Enero, 10, 12. Disponible en: http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/370The%20Future%20We%20Want%2010Jan%20clean.pdf
[3] Resolución 44/228 del 22 de diciembre de 1989 que convoca a la Conferencia de Rio 1992.
[7] Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.
[10] Hacia una economía verde: Guía para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza - Síntesis para los encargados de la formulación de políticas. PNUMA. 2011.
[12] Resumen de los co-presidentes. Disponible en: http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/Co-Chairs%20Summary%20of%20PrepCom%202.pdf
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